|
Die Lärmbelästigung durch Windkraftanlagen als Rechtsproblem Von Prof. Dr. Erwin
Quambusch, FH Bielefeld
I. Die TA Lärm – nichts weiter als Verwaltungsinnenrecht Indem sich die Bild-Zeitung vom 07.09.2006 der Lärmimmissionen angenommen hat, die von Windkraftanlagen ausgehen, ist die breite Öffentlichkeit mit einem Problem bekanntgemacht worden, das bereits seit einigen Jahren im ländlichen Raum von großer Bedeutung ist. Die von Windkraftanlagen verursachten Geräusche werden oftmals körperlich oder seelisch als lästig empfunden. Man kann in solchen Einwirkungen auf das Wohlbefinden eine Gefahr sehen, die seitens des Staates abgewehrt werden muß, wenn mit Sicherheit oder Wahrscheinlichkeit eine nachteilige Wirkung auf das Rechtsgut Gesundheit, also ein Schaden zu erwarten ist [1]. Die Einwirkungen auf das Wohlbefinden können aber auch weniger gravierend sein, so daß sie nur als Belästigungen einzustufen sind. Diese sind rechtlich nur relevant, wenn sie erheblich sind (vgl. § 3 Abs. 1 BImSchG). Die Grenzen zwischen Gefahr und erheblicher Belästigung sind fließend, da i. d. R. nicht sicher erkennbar ist, inwieweit sich in einer erheblichen Belästigung bereits eine Gefahr verbirgt. In welchen Fällen die Belästigung die Grenze der Erheblichkeit erreicht, ist ebenfalls wenig eindeutig, weil sich insofern namentlich Gesichtspunkte der Zumutbarkeit und der Rücksichtnahme entschärfend oder verschärfend auswirken können. Folglich ergibt sich ein großes Interesse an objektiven Kriterien, die geeignet sind, bei der Anlagengenehmigung oder deren Überprüfung herangezogen zu werden. Diese Sachlage verlangt nach untergesetzlichen Normen, wie sie gem. § 48 BImSchG von der Bundesregierung nach dem Stand der Technik als Verwaltungsvorschriften u. a. über Emissionswerte zu erlassen sind. Zu den einschlägigen Verwaltungsvorschriften gehört die TA Lärm (GMBl. 1998, S. 418). Sie gibt den Behörden Umweltstandards für nahezu alle gewerblichen und industriellen Tätigkeiten vor und erfaßt somit auch den Betrieb von Windkraftanlagen. Da es sich bei der TA Lärm um Innenrecht für die Verwaltung handelt, die TA Lärm aber andererseits Standards von allgemeinem Interesse formuliert, mußte sich fast zwangsläufig die Tendenz herausbilden, dem Innenrecht Außenwirkung beizumessen. Dieser Tendenz hat das Zivilrecht in § 906 Abs. 1 BGB entsprochen (indem es Beeinträchtigungen als unwesentlich ansieht, wenn nicht die Werte der in den nach § 48 BImSchG erlassenen Verwaltungsvorschriften überschritten werden). Damit wird quasi ein antizipiertes Sachverständigengutachten in der Form der TA Lärm vom Gesetz adaptiert. Demgegenüber fehlt der öffentlichen Verwaltung eine mit dem Rechtsstaatsprinzip kompatible Legitimation, um hier das Verwaltungsinnenrecht in Außenrecht überführen zu können [2]. Von dieser Unvollkommenheit befreit nicht die Ansicht, bei der TA Lärm handele es sich um eine sogen. normkonkretisierende Verwaltungsvorschrift, also um eine Bestimmung, die zu erlassen der Verwaltung zustehen soll, wenn der Gesetzgeber auf die ihm selbst zustehende eigene Regelungsbefugnis verzichtet hat, um sie der Verwaltung zu überlassen [3]. Die Ansicht vermag schon deshalb nicht zu überzeugen, weil sie die Grenze zwischen dem Innenrecht der Verwaltung und den Rechtsverordnungen faktisch aufhebt und der Exekutive Funktionen der Legislative zuweist, die ihr verfassungsrechtlich vorenthalten worden sind. Die Ansicht überzeugt auch deshalb nicht, weil sie zur Folge hätte, daß die Gerichte an die Verwaltungsvorschriften gebunden wären. Die Situation ist nicht anders, wenn der TA Lärm eine norminterpretierende Funktion zugeschrieben wird [4]. Insofern kann ebenso wenig wie im Fall der normkonkretisierenden Verwaltungsvorschrift eine Rechtsetzungskompetenz für die Verwaltung begründet, also nicht durch die Verwaltung außenwirksames Recht geschaffen und die Gerichtsbarkeit an Verwaltungsinnenrecht gebunden werden [5]. Da man folglich die TA Lärm nur als Verwaltungsvorschrift ansehen kann, kann sie zunächst insoweit keine Bindung entfalten, wie sie gesetzlichen Bestimmungen widerspricht. Dessen ungeachtet vermag die Verwaltung die TA Lärm im Rahmen der Amtsermittlung aber durchaus wie ein antizipiertes Sachverständigengutachten zu behandeln, allerdings mit der Einschränkung, daß der Rückgriff auf die TA Lärm vom Verwaltungsgericht nicht als Ausfluß der Gesetzesbindung oder gar als Ausschöpfung eines Beurteilungsspielraumes [6] gewertet werden darf. Vielmehr sind die Richter gehalten, eigenständig den Untersuchungsgrundsatz anzuwenden. Würde dies stets geschehen, so könnten unschwer jene Fehlentscheidungen vermieden werden, die sich mit der verbreiteten Praxis der unreflektierten Übernahme der Vorgaben der TA Lärm erklären lassen. II. Fragwürdiger Rückgriff auf eine fragwürdige TA Lärm Daß die TA Lärm bei der Anwendung im Rahmen des BGB der Anforderung gerecht werden muß, tatsächlich den Stand der Technik wiederzugeben (§ 906 Abs. 1 a.E.), findet eine Entsprechung in den grundrechtlichen Erfordernissen. Das Öffentliche Recht hat bei der Schaffung der Genehmigungsvoraussetzungen die staatliche Schutzverpflichtung so umzusetzen, daß die Übereinstimmung mit Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG voll gewahrt bleibt [7]. Die TA Lärm kann demnach auch insofern keine Verbindlichkeit entfalten, wie sie der Verwaltung willkürlich festgelegte Werte vorgibt. Das ist im übrigen seitens des BVerwG [8] anerkannt. Einer willkürlichen Festlegung kommt es gleich, wenn ein aufgeführter Wert veraltet ist [9]. Indessen entspricht in der Tat die TA Lärm im Hinblick auf Windkraftanlagen nicht dem Stand der Technik. Dies anzunehmen ist schon deshalb naheliegend, weil die Windturbinen-Technik bei der Konzipierung der TA Lärm in der Praxis allenfalls ansatzweise erprobt sein konnte. Will man die TA Lärm zugrundelegen, so muß man voraussetzen, daß der Schall von einer kugelförmigen Punktquelle mit konstanter Intensität abgestrahlt wird. Ob diese Voraussetzungen bei einer Windkraftanlage vorliegen, ist unwahrscheinlich. Jedenfalls kann hier nach dem ersten Anschein nicht von einer gleichverteilten Abstrahlung des Schalls ausgegangen werden, und zwar schon deshalb nicht, weil die Windgeschwindigkeiten und -richtungen ständig wechseln und sich demgemäß die Lage der Rotorblätter permanent verändert. Die TA Lärm vermag insbesondere nicht die den Windkraftanlagen eigentümlichen Geräusche zu erfassen, namentlich nicht den fortwährend an- und abschwellenden Heulton sowie die Schlaggeräusche der Rotorblätter. Dasselbe gilt hinsichtlich der Tonhaltigkeit der Anlagen sowie in Bezug auf Infraschall und nierderfrequente Schalldruckwellen. Inzwischen ist nachgewiesen, daß niederfrequente Töne ein Hauptfaktor für Beeinträchtigungen sind. Dabei ist bemerkenswert, daß die an sich unbedeutende niedrige Vorbeidrehfrequenz zu gut hörbaren höheren Frequenzen moduliert wird. Die hieraus resultierende Belästigung verstärkt sich unter der spezifischen Luftschichtung der Nacht und wächst mit der Größe und Anzahl der Windkraftanlagen [10]. Von der Ignoranz aller dieser Tatsachen durch die TA Lärm auf die gesundheitliche Irrelevanz zu schließen besteht auch deshalb kein Anlaß, weil die Zusammenhänge zwischen dem Betrieb der Anlagen und den gesundheitlichen Auswirkungen vermehrt von medizinischer Seite diskutiert werden. U. a. werden Streß, Schlafstörungen und Kopfschmerzen hervorgehoben [11]. Dabei muß gesehen werden, daß die wahrgenommenen akustischen Vorgänge von den Betroffenen in ihrem Zusammenwirken mit anderen destruktiven Vorgängen erlebt werden, etwa mit dem Wertverlust der eigenen Immobilie, dem lästigen Schattenwurf, den Spiegelungen in den Fenstern, der Nachtbefeuerung und den zerstörerischen Einwirkungen auf das Landschaftsbild. Ein Objekt, das sich in Bewegung befindet, erregt schon allein deshalb in suggestiver Weise die Aufmerksamkeit, und hieraus ergibt sich für die unfreiweilligen Betrachter eine permanente Beeinträchtigung, namentlich dann, wenn sie sich an der Peripherie, etwa in Wohnräumen, aufhalten [12]. Solche Vorgänge nehmen Einfluß auf die Bewertung des Lärms. Was nach der TA Lärm gemessen werden kann, ist insofern etwas anderes als das, was von den Betroffenen aufgrund des Gesamteindrucks erlebt wird. Die Diskrepanz ist um so größer, als die TA Lärm nicht einmal die rein technisch erfaßbaren Tatsachen zutreffend zu erfassen vermag. Indessen meint das BVerfG [13] angesichts der verbleibenden wissenschaftlichen Ungewißheit, es sei von den Gerichten nicht zu verlangen, ungesicherten Erkenntnissen zur Durchsetzung zu verhelfen. Es glaubt, es sei zunächst Sache des Verordnungsgebers, den Erkenntnisfortschritt der Wissenschaft zu bewerten, um weitergehende Schutzmaßnahmen zu treffen. Läßt man sich hiervon leiten, so vermöchte untergesetzliches Recht in seinem gegenwärtigen Status die verfassungsgebotene Schutzverpflichtung aus Art. 2 Abs. 2 GG zu blockieren. Die Blockade soll zwar nur so lange währen, bis der angetroffene unzureichende Regelungszustand "verfassungsrechtlich untragbar geworden ist“; jedoch ist ein solcher richterlicher Rückzug in die Selbstbeschränkung durch nichts zu rechtferigen. Vielmehr muß das einfache Recht mit dem GG "voll in Übereinstimmung stehen“ [14]; erst recht kann das verfassungsrechtliche Schutzgebot nicht unter den Vorbehalt von Verwaltungsvorschriften gestellt sein. Davon abgesehen läßt sich auch nicht die Ansicht vertreten, der Schutz der Gesundheit sei mittels der gegenwärtigen Verwaltungspraxis hinreichend sichergestellt. Hiervon kann schon deshalb nicht ausgegangen werden, weil die TA Lärm insofern veraltet ist, als sie die spezifischen Verhältnisse beim Betrieb von Windkraftanlagen nur ganz unzulänglich zu erfassen vermag. Das BVerfG ist demnach in der Situation, nicht einmal eine nach dem ersten Anschein zuverlässige Grundlage vorzufinden, auf die es seine Argumentation vom einstweiligen tragbaren Regelungszustand stützen könnte. Dessen ungeachtet erstreckt sich die staatliche Pflicht zur Gefahrenvorsorge auch auf Schäden, die im Bereich des Vorstellbaren liegen. Der Gesichtspunkt hat eine ideelle Nähe zum umweltrechtlichen Vorsorgeprinzip, das die Belastungsminimierung anstrebt (vgl. § 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG). Den Staat trifft demnach die Verpflichtung, seine Schutzfunktion möglichst im Vorfeld der Gefahr wahrzunehmen. Zwar darf hier nicht nach dem Prinzip einer "Vorsorge ins Blaue“ (Ossenbühl) verfahren werden; im Hinblick auf die gesundheitlichen Belästigungen und Gefahren durch Windkraftanlagen spricht indessen nichts für die Annahme, mit der Einhaltung der TA Lärm werde dem Vorsorgeprinzip bereits hinreichend entsprochen; vielmehr lassen die Indizien auf das Gegenteil schließen. Da jedoch gegenwärtig nichts dafür spricht, die Gerichte würden von der eingefahrenen Orientierung an der TA Lärm abrücken, empfiehlt sich der Versuch, den entbehrten gesundheitlichen Schutz auch mittels einer anderen Argumentationsgrundlage anzustreben. III. Mit neuem Ansatz zur Problemlösung Staatsakte müssen zur Erreichung des angestrebten Zwecks geeignet, erforderlich und zumutbar sein, also dem Verhältnismäßigkeitsprinzip entsprechen. §35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB gestattet dem Grundsatz nach, Windkraftanlagen zur Nutzung der Windenergie zuzulassen. Folglich muß das vom Staat eingesetzte Mittel, die Anlagengenehmigung ebenso wie die mit ihr einhergehende belastende Drittwirkung, zumindest geeignet sein, um zur Nutzung der Windenergie beizutragen, mithin eine Energieversorgung zu ermöglichen, die im Interesse des Klima-, Natur- und Umweltschutzes liegt (vgl. § 1 EEG). Da Windkraftanlagen offensichtlich überwiegend sowohl in den Lebensraum der Menschen als auch in den wildlebender Tiere, also in Natur und Umwelt eingreifen, muß sich der Blick hier auf den Zweck des Klimaschutzes konzentrieren. Diesen Zweck zu verwirklichen setzt voraus, daß er unter den bestehenden rechtlichen und tatsächlichen Möglichkeiten überhaupt verwirklicht werden kann. Das BVerwG [15] läßt sich hier von der Annahme leiten, Windkraftanlagen vermöchten zur Verminderung des CO2-Ausstoßes beizutragen. Diese Position ist aber nicht haltbar; denn sie steht im Widerspruch zu der in Europa geschaffenen Möglichkeit, gemäß den Regelungen des TEHG mit Verschmutzungsrechten handeln zu können. Das bedeutet, daß eine CO2-Reduzierung anderweitig durch eine entsprechend höhere CO2-Produktion ausgeglichen wird. Indem nämlich hierzulande die Stromproduktion aus regenerativen Energien gefördert wird, brauchen die Verschmutzer die ihnen staatlicherseits zugestandenen Verschmutzungsrechte nur in einem geringeren Umfang in Anspruch zu nehmen. Folglich verbilligen sich die Verschmutzungsrechte, und folglich steigt die Nachfrage nach verbilligten Verschmutzungsrechten, und demgemäß steigt die CO2-Produktion bei denjenigen, die die Rechte zum Zweck der Verschmutzung erwerben. Demnach wird der in Deutschland erzeugte Windstrom hier nur finanziert, ist aber, soweit er überhaupt verwertbar ist, ungeeignet, um etwas zur Verbesserung der ökologischen Situation beitragen zu können [16]. Unterdessen werden die mit den Genehmigungen der Anlagen verfolgten Zwecke auch deshalb verfehlt, weil die mit der Windstromerzeugung angestrebte Minderung des Treibhauseffekts völlig irrelevant ist. Selbst dann, wenn das zur Minderung des Treibhauseffekts vereinbarte Kyoto-Protokoll erfüllt würde, könnte insgesamt nur eine unbedeutende Temperaturabsenkung von maximal 15/100 °C erwartet werden [17]. Angesichts dessen ist es ohne jede Relevanz, ob zu diesem unbedeutenden Effekt staatlicher Gefahrenvorsorge die deutschen Windkraftanlagen 1/10.000 °C mehr oder weniger beitragen [18]. Jedenfalls ist die Genehmigung der Windkraftanlagen ein Mittel, das als Beitrag zur Erreichung des vorgestellten Zwecks angesichts der tatsächlichen Effizienz als ungeeignet, zumindest aber als unangemessen anzusehen ist, um irgendwelche Belastungen für die Bürger rechtfertigen zu können. In Anbetracht einer ohnehin feststehenden Zweckverfehlung kann es nicht darauf ankommen, bis zu welchem Grad die von Windkraftanlagen erzeugten belastenden Geräusche hinzunehmen sind; denn die Genehmigung von Anlagen, die den zugedachten Zweck nicht erfüllen können, verstößt auch dann gegen das verfassungsrechtliche Übermaßverbot, wenn die Belästigung nur von geringer Erheblichkeit ist. Es kann somit nur darauf ankommen, inwieweit jeweils von Windkraftanlagen überhaupt Geräusche erzeugt werden, die sich in einer nicht völlig unerheblichen Weise belästigend auswirken. Solche Geräusche müssen in keinem Fall hingenommen werden; denn es gibt keinen Zweck, der die vom Staat veranlaßte Belästigung rechtfertigen könnte. Nichts anderes ergibt sich übrigens, wenn man sich an dem z. B. von § 19 Abs. 3 BNatSchG verwendeten Begriff der Abwägung orientiert; denn der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ist wesentlicher Bestandteil der Abwägung. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit kann auch nicht gewahrt werden, indem man den Windkraftanlagen weitere Zwecke zuschreibt (vgl. § 1 EEG, § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB). Diese können hier vernachlässigt werden; denn um die Windkrafttechnik technologisch weiterzuentwickeln oder die Energiekosten zu senken, wäre es ausreichend, sich auf wenige Anlagen zu beschränken und nur solche Standorte zuzulassen, an denen gesundheitliche Beeinträchtigungen ausgeschlossen wären. Nach alledem mag sich noch das Argument anbieten, ein "gesteigertes Durchsetzungsvermögen des privaten Interesses“ [19] anerkennen zu müssen. Aber dem privaten Interesse der Betreiber kann in den meisten Fällen gar nicht entsprochen werden, weil durch die Genehmigung i. d. R. das bereitgestellte Anlagekapital fehlgeleitet wird. Dies wird schon durch den Umstand indiziert, daß Windpaks immer öfter für weitaus weniger als den vormals veranschlagten Wert (z. T. für nur 40 %) verkauft werden [20]. Zwar ist den Betreibern die nach den EEG-Regelungen festgesetzte spezielle Vergütung für Windstrom für 20 Jahre garantiert; aber sie vermag einen wirtschaftlichen Betrieb nur zu ermöglichen, wenn die Anlagen mit etwa 2.000 - 2.300 Vollaststunden [21] ausgelastet sind. Eine solche Auslastung wird aber weitestgehend verfehlt, so daß nur mit durchschnittlichen Vollaststunden zwischen 1.548 (in Schleswig-Holstein) und 860 (in Baden-Württemberg) zu rechnen ist [22]. Da das Windaufkommen durch die Nutzung wirtschaftlicher Freiheit nicht beeinflußt werden kann, muß sich die wirtschaftliche Freiheit hier im wesentlichen dadurch verwirklichen, daß der wirtschaftliche Mißerfolg in eigener Verantwortung herbeigeführt werden kann [23]. Aufgrund der Freiheit zur Fehlkalkulation kann jedoch nicht das Recht hergeleitet werden, eine Genehmigung beanspruchen zu dürfen, die dem Betreiber die Lärmbelastung Dritter gestattet; denn diese vermag gar nicht dem eigenen unternehmerischen Interesse zu dienen, ganz abgesehen davon, daß sie die Genehmigung wegen der belastenden Drittwirkung unverhältnismäßig macht. Nimmt man die Hersteller und Vermarkter der Anlagen in den Blick, so dürfte deren Interesse angesichts der hier angeführten Fakten weitgehend darauf gerichtet sein, die Fehlentscheidungen von Anlegern zu initiieren. Legt man hier die desaströsen Windverhältnissen zugrunde, so erschöpft sich das wirtschaftliche Handeln der Initiatoren oftmals in der Freiheit, eine Straftat zu begehen oder nicht. Da die Initiatoren i. d. R. fremdes Kapital einwerben, sind sie nämlich gehalten, die Kapitalanleger reell über die wirklich zu erwartenden Erträge zu informieren; denn vorsätzlich Anteile an einer insolvenzprogrammierten Anlage zu vermarkten läuft auf einen Kapitalanlagebetrug (§ 264 a StGB) hinaus [24]. IV. Konsequenzen Je weniger der Betrieb einer Anlage verständlich und unabweisbar ist, um so mehr besteht die Verpflichtung zur Rücksichtnahme [25]. Windkraftanlagen vermögen unter den gegebenen rechtlichen und tatsächlichen Bedingungen keinem öffentlichen Zweck und zumeist nicht einmal einem privaten Zweck zu dienen. Gehen von ihnen Geräusche mit erheblichen nachteiligen Wirkungen aus, so sind diese den Betroffenen mit Rücksicht auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nicht zuzumuten. Um dies festzustellen, bedarf es nicht eines Rückgriffs auf die Zumutbarkeitsgrenzen der TA Lärm, sondern nur der von Amts wegen zu treffenden Feststellung, daß von einer nicht völlig unerheblichen Belastung auszugehen ist. Prognosen wie die der TA Lärm können hier nur insoweit zur Orientierung herangezogen werden, wie sie methodisch einwandfrei zustandegekommen und in der Sache vernünftig sind [26]. Hiervon kann bei der TA Lärm in bezug auf Windkraftanlagen nicht ausgegangen werden. Solange die TA Lärm nicht den spezifischen Merkmalen der Windkraftanlagen zu entsprechen vermag, müssen die Geräuschbelastungen, die die Grenze der Erheblichkeit überschreiten, nach anderen Kriterien ermittelt werden. In Betracht kommen hier namentlich methodisch-kritische Erhebungen, die mittels normierter Fragestellungen und systematischer Auswahl der befragbaren Personen durchgeführt werden. Die Zahl der befragbaren Betroffenen dürfte inzwischen groß genug sein, um nach den Regeln der demoskopischen Zufallsauswahl vorgehen zu können. Gleichwohl erscheint dieser Aufwand unnötig. Es dürfte reichen, anonymisierte Erhebungen unter freiwilliger Mitwirkung der Anwohner anzustellen, die in einem für Gräuschbeeinträchtigungen relevanten Abstand zu Windkraftanlagen leben. Die Erhebungen könnten die Häufigkeit und die Anlässe von Arztbesuchen dieser Personen zum Gegenstand haben. Als relevant für den Einzugsbereich kann hier ein Abstand bis zu 1.500 m zu den Anlagen angesehen werden, da wohl davon auszugehen ist, daß bei einem größeren Abstand keine belästigenden Geräusche mehr feststellbar sind [27]. Solche Erhebungen lassen sich einfach und kostengünstig durchführen und für alle relevanten Verfahren nutzen. Mit Rücksicht auf die staatliche Schutzpflicht erscheint die hier vorgeschlagene Ermittlungsweise ohne weiteres vertretbar, zumal die Zahl der lärmbelasteten Personen unentwegt ansteigt; denn auch die Zahl der Anlagen steigt ständig, und mit ihnen steigen nicht nur die Betriebsstunden und das Ausmaß der Belastungen, sondern es festigt sich bei den Behörden und Gerichten mit ständiger Übung auch das Vertrauen in eine TA Lärm, das diese als völlig unzureichende Verwaltungsvorschrift nicht verdient.
|
|||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
17.01.2007 |